El procedimiento legislativo es el conjunto de trámites que sigue un proyecto o proposición de ley que se desarrolla en el Congreso de los Diputados y en el Senado.
A efectos expositivos el procedimiento legislativo ordinario cuenta con tres fases básicas:
1. FASE INICIAL
La fase inicial consiste en la presentación de una iniciativa legislativa que se denomina, dependiendo de quién sea su autor, “proyecto de ley” si su autor es el Gobierno o “proposición de ley” si su autor es el Congreso, el Senado, una comunidad autónoma o 500.000 ciudadanos.
Aunque lo habitual es que los proyectos de ley del Gobierno y las proposiciones de ley sean presentadas en el Congreso de los Diputados, es también posible que las proposiciones de ley se presenten en el Senado (por un grupo parlamentario o 25 senadores) (artículo 108.1 del Reglamento del Senado). En este caso, una vez publicadas se abre un plazo de quince días en el que pueden presentarse otras proposiciones de ley alternativas. Concluido este plazo la proposición o proposiciones de ley se incluyen en el orden del día de una sesión plenaria para su toma en consideración (artículo 108.3 del Reglamento del Senado). En el Pleno interviene uno de los proponentes para su defensa, seguido de dos turnos a favor y dos en contra, así como un turno de portavoces de los grupos parlamentarios que no podrá exceder de diez minutos (artículo 108.4 del Reglamento del Senado). A continuación la toma en consideración se somete a votación y, si es aprobada, la proposición de ley se remite al Congreso de los Diputados para su tramitación. Si no es aprobada, finaliza la tramitación.
De los textos que inician su tramitación en el Congreso, los proyectos de ley del Gobierno están exentos de toma en consideración. En cambio se exige el trámite de toma en consideración, que se desarrolla en el Pleno del Congreso de los Diputados, para las proposiciones de ley presentadas por los diputados y grupos parlamentarios del Congreso, comunidades autónomas e iniciativa popular.
2. FASE CONSTITUTIVA
La fase constitutiva o central es la parte destinada a determinar el contenido de la futura ley, lo que se hace a través de sucesivas deliberaciones y votaciones, que tienen lugar en las cámaras.
En el Congreso pueden distinguirse las siguientes fases básicas:
- Remisión por la Mesa a la comisión competente, publicación y apertura del plazo de presentación de enmiendas.
- Primera lectura y votación en el Pleno en el caso de que se hayan presentado enmiendas a la totalidad.
- Reunión de la ponencia y emisión de informe con su propuesta, que puede incluir variaciones en el texto.
- Debate y votación en la comisión competente, que termina con la aprobación de un dictamen que también puede suponer variaciones respecto al texto inicial.
- Presentación de votos particulares para su defensa ante el Pleno (enmiendas no aceptadas por la comisión).
- Debate y votación en Pleno, con la consiguiente posibilidad de nuevas modificaciones.
- Remisión del texto aprobado por el presidente del Congreso al Senado.
En el Senado se sigue un procedimiento parecido, pero siempre limitado por el plazo de dos meses que establece la Constitución y que se acorta a tan solo veinte días en los proyectos declarados urgentes:
- Se dispone la publicación del texto recibido del Congreso y la Mesa del Senado decide la comisión legislativa competente para su tramitación abriendo un plazo de presentación de enmiendas y propuestas de vetos, de diez días, prorrogable a quince a petición de veinticinco senadores o senadoras (artículos 104 y 107 del Reglamento del Senado). Si no se presentan, el proyecto o la proposición pasan directamente a deliberación en sesión plenaria.
- En caso de presentarse enmiendas o propuestas de vetos, la comisión competente puede designar una ponencia para que elabore el informe, pudiendo prescindir de este trámite si no lo ve justificado. La ponencia dispone de quince días para evacuar ese informe, que puede proponer modificaciones al texto y que habrá de discutirse en comisión (artículos 110 y 111 del Reglamento del Senado).
- Debate en la comisión competente dentro de los quince días siguientes (artículo 115 del Reglamento del Senado). Como corresponde al carácter preparatorio de la fase de comisión, el Reglamento del Senado no establece ninguna regulación o limitación estricta sobre la forma de producirse las deliberaciones en el seno de la misma. Únicamente dispone que comenzarán, en su caso, por las propuestas de veto, para a continuación debatir por su orden de presentación las enmiendas formuladas a cada artículo o apartado del texto, y por último, votar el informe de la ponencia (artículos 114 y 116 del Reglamento del Senado). Durante el desarrollo del debate cabe la presentación de enmiendas "in voce" siempre que tiendan a alcanzar un acuerdo entre las previamente presentadas y el texto legislativo o limitadas a correcciones terminológicas o gramaticales. El dictamen de la comisión recoge las enmiendas aprobadas.
- Aprobado el dictamen de la comisión, se abre un plazo de un día para que los senadores puedan presentar, a través de sus votos particulares, propuestas alternativas al dictamen de la mayoría. Los votos particulares deben recoger enmiendas debatidas y rechazadas en comisión o los textos remitidos por el Congreso de los Diputados y modificados por la comisión, no siendo posible a través de los mismos formular propuestas enteramente nuevas (artículo 117 del Reglamento del Senado).
- Debate y votación en Pleno antes de que transcurra el plazo constitucional. El debate en sesión plenaria comienza con la presentación del dictamen de la comisión por el senador designado al efecto, turno destinado casi siempre a exponer las líneas fundamentales del proyecto en discusión y sus vicisitudes en la tramitación por la cámara. A continuación, se abre un debate sobre la totalidad con un turno a favor y otro en contra, seguidos de las intervenciones de los portavoces de los grupos parlamentarios por un tiempo no superior a diez minutos cada uno (artículo 120 del Reglamento del Senado). Si hubiese propuestas de veto, el debate sobre la totalidad se sustituye por el de tales propuestas, que implican de por sí una discusión sobre el conjunto: defensa del veto por su proponente seguida de dos turnos a favor y dos en contra más la intervención de los portavoces; cada uno de estos turnos e intervenciones no puede exceder de quince minutos (artículo 121 del Reglamento del Senado).
Se exige mayoría absoluta para la aprobación de un veto. Si se produce tal aprobación, que implica un rechazo a la totalidad, ya no se justifica continuar con el debate del resto del dictamen, y el presidente del Senado, en consecuencia, da por concluido el debate sobre el proyecto, comunicándoselo así a los presidentes del Congreso de los Diputados y del Gobierno (artículo 122 del Reglamento del Senado). Si, en cambio, la propuesta de veto es rechazada, se pase al debate de los votos particulares al articulado, siguiendo su orden. Pueden consumirse dos turnos a favor y dos en contra de cada voto particular, y tras ello, se abre turno de portavoces. Ninguna de estas intervenciones puede exceder de diez minutos (artículos 123 y 124 del Reglamento del Senado y Norma supletoria de 14/02/84).
Concluido el plazo de mantenimiento de los votos particulares, la presentación de propuestas de modificación del dictamen de la comisión se sujeta a reglas estrictas: es necesario que se suscriban por la totalidad de los portavoces de los grupos parlamentarios o bien por la mayoría de los portavoces que representen la mayoría de senadores y hayan sido objeto de votos particulares (artículo 125 del Reglamento del Senado).
El presidente de la Cámara tiene la facultad de distribuir los tiempos y ordenar el debate en el pleno.
Si el Senado no aprueba un veto ni introduce ninguna enmienda al texto remitido por el Congreso de los Diputados, este se remite al presidente del Gobierno para la correspondiente sanción real.
Si el Senado introdujera veto o enmienda, el texto ha de volver, junto con un mensaje motivado, al Congreso de los Diputados para su eventual ratificación. El Congreso de los Diputados puede aprobar o rechazar las enmiendas del Senado por mayoría simple de sus miembros, y levantar el veto por mayoría absoluta o bien por mayoría simple una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo (artículo 90.2 de la Constitución y artículos 121, 122 y 123 del Reglamento del Congreso de los Diputados). Cuando el Congreso es el último en intervenir, es él el que realiza la remisión al presidente del Gobierno a los efectos de la remisión del texto para su sanción y promulgación por el rey.
3. FASE FINAL
La fase final consiste en la sanción, promulgación y publicación de la ley (artículo 91 de la Constitución).
La sanción y promulgación por el rey son actos formales, que deben tener lugar en los quince días siguientes, sin que el rey o el Gobierno puedan variar su contenido, suspender su tramitación o devolverla a las Cortes Generales para nueva consideración. Finalmente, la ley es publicada en el Boletín Oficial del Estado.